10/06/2013 - PROCESSAMENTO DAS DESPESAS PÚBLICAS ATRAVÉS DE CONSÓRCIOS PÚBLICOS

 

Em 06 de abril de 2005, foi publicada a Lei N.º 11.107, que dispôs sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos, em seu art. 1º, § 3º vem determinado que “os consórcios públicos, na área da saúde, deverão obedecer aos princípios, diretrizes e normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS”. Tal lei foi regulamentada pelo Decreto N.º 6.017, de 17 de janeiro de 2007.

Há a determinação no seu art. 2º que os objetivos dos consórcios públicos, determinados pelos entes consorciados, estarão limitados pela Constituição Federal, podendo: firmar convênios; contratos; acordos de qualquer natureza; receber auxílios; contribuições e subvenções sociais e econômicas de outras entidades e órgãos de governo. Obedecendo os termos do contrato de consórcio de direito público, poderão ainda promover desapropriações e instituir servidões nos termos de declaração de utilidade ou necessidade pública, ou interesse social, realizada pelo Poder Público. Os consórcios poderão ser contratados pela Administração Pública direta ou indireta, dos entes consorciados, sendo dispensada a licitação.

São objetivos que podem ser atendidos pelos consórcios separada ou conjuntamente (art. 3° - Decreto 6.017/07):

  1. A gestão associada de serviços públicos;
  2. A prestação de serviços, inclusive de assistência técnica, a execução de obras e o fornecimento de bens aos entes consorciados;
  3. O compartilhamento ou uso em comum de instrumentos e equipamentos (neste caso inclusive instrumentos de gestão, de manutenção, de informática, de pessoal técnico e de procedimentos de licitação e de admissão de pessoal);
  4. A produção de informações ou de estudos técnicos;
  5. A instituição e o funcionamento de escolas de governo ou estabelecimentos congêneres;
  6. A promoção do uso racional dos recursos naturais e a proteção do meio-ambiente;
  7. O exercício de funções no sistema de gerenciamento de recurso hídricos que lhe tenham sido delegadas ou autorizadas;
  8. O apoio e o fomento do intercâmbio de experiências e de informações entre os entes consorciados;
  9. A gestão e a proteção de patrimônio urbanístico, paisagístico ou turístico comum;
  10. O planejamento, a gestão e a administração dos serviços e recursos da previdência social dos servidores de quaisquer entes consorciados (neste caso é vedada a utilização dos recursos de forma comum);
  11. O fornecimento de assistência técnica, extensão, treinamento, pesquisa e desenvolvimento urbano, rural e agrário;
  12. As ações e políticas de desenvolvimento urbano, sócio-econômico local e regional; e
  13. O exercício de competências pertencentes aos entes Consorciados nos termos de autorização ou delegação.

Importante determinar que os consórcios passam a ser uma extensão de atividades do Poder Público Municipal ampliada em território e número de cidadãos atendidos, tendo em vista os demais entes municipais consorciados. Diante de tal premissa o art. 3º, da Lei 11.107/05 determina que “o consórcio deverá ser constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia subscrição de protocolo de intenções”. Tal protocolo de intenções converte-se em contrato de consórcio público após a ratificação dos entes consorciados.

Quando determinado que o consórcio tenha personalidade jurídica de direito público, constituindo uma associação pública, mediante a vigência das leis de ratificação do protocolo de intenções, passa a integrar a administração indireta de todos os entes consorciados (art. 6º - Lei 11.107/05).

Entretanto, mesmo se revestindo de personalidade jurídica de direito privado, deverá observar as normas do direito público quanto à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal – neste caso devem obedecer às normas da Consolidação das Leis do Trabalho (art. 6º - Lei 11.107/05).

Importante também frisar que os entes consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações do consórcio público, sendo que o dirigente da entidade responderá pessoalmente pelas obrigações por ele contraídas caso pratique ato em desconformidade com a lei, os estatutos ou decisão da assembleia geral (art. 9º - Decreto 6.017/07).

A execução das receitas e das despesas do consórcio público deverá obedecer às normas de direito financeiro aplicáveis às entidades públicas, estando sujeito à fiscalização contábil, operacional e patrimonial do Tribunal de Contas, que julgará as suas contas também quanto à legalidade, legitimidade e economicidade das despesas, atos, contratos e renúncia de receitas (artigos 11 e 12 – Decreto 6.017/07).

Como forma de atender os dispositivos da Lei de Responsabilidade Fiscal o consórcio público deve fornecer informações financeiras necessárias para que sejam consolidadas, nas contas de cada ente consorciado, todas as receitas e despesas realizadas, de forma a que possam ser contabilizadas nas contas de cada ente da Federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou projetos atendidos (art. 17 – Decreto 6.017/07).

As normas de gestão financeira e orçamentária do consórcio público são de responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda, como forma de atender aos pressupostos da responsabilidade fiscal (art. 40 – Decreto 6.017/07).

Neste sentido, temos as portarias do STN de números 163/2001 e 860/2005 que regulamentam as operações contábeis e financeiras que envolvam os consórcios públicos. De tais instrumentos podemos retirar as seguintes instruções, em 2012 foi publicada a IN N.º 72, que revogou a 860/2005 e estabeleceu normas gerais de consolidação das contas dos consórcios, de onde podemos sintetizar as principais informações sobre o assunto:

 

1. O orçamento do consórcio público é um instrumento não legislativo elaborado pelo consórcio público que dispõe sobre a previsão de receitas e despesas necessárias à consecução dos fins da entidade (art. 2º - IN N.º 72/2012). Em tal orçamento deverá existir a discriminar as despesas a serem executadas, observando os critérios de classificação funcional, programática, por natureza da despesa e por fonte/destinação dos recursos (art. 6º - IN N.º 72/2012).

Tal orçamento deverá ser efetuado em consonância às leis orçamentárias aprovadas de cada ente consorciado.

O consórcio público deverá prestar as informações necessárias para subsidiar a elaboração das leis orçamentárias anuais dos entes consorciados pelo menos trinta dias antes do menor prazo para encaminhamento dos respectivos projetos de lei ao Poder Legislativo (art. 7º - IN N.º 72/2012).

 

2. O ente consorciado consignará na sua lei orçamentária anual ou em créditos adicionais dotações orçamentárias suficientes para suportar as despesas de transferências ao consórcio público. O orçamento do consorciado deverá discriminar as transferências ao consórcio público, quanto a natureza de despesa e modalidade de aplicação, utilizando-se a classificação definida na IN. N.º 163/2001. (art. art. 5º - IN N.º 72/2012).

 

3. A execução orçamentária das receitas e despesas do consórcio público deverá obedecer às normas gerais de direito financeiro aplicáveis às entidades publicas (art. 8º - IN N.º 72/2012), obedecendo aos critérios:

  • O registro contábil orçamentário abrangerá as etapas de previsão e execução das receitas e das despesas, nas respectivas dotações orçamentárias;
  • As receitas de transferências recebidas pelos consórcios públicos em virtude do contrato de rateio deverão ser classificas em códigos de fonte/destinação de recursos que reflitam as finalidades da transferência.
  • Os consórcios públicos somente poderão registrar a execução da despesa nos respectivos códigos de fonte/destinação de recursos.
  • Os recursos recebidos mediante contrato de rateio, quando utilizados em exercícios seguintes, deverão atender ao objeto de sua vinculação;
  • A execução orçamentária e financeira do consórcio público (proveniente de contrato de rateio) será consolidada nas contas do ente consorciado para elaboração dos demonstrativos fiscais:
    • No Relatório de Gestão Fiscal, o Demonstrativo da Despesa com Pessoal;
    • No Relatório Resumido da Execução Orçamentária:
      • Demonstrativo das Receitas e Despesas com Manutenção de Desenvolvimento do Ensino; e
      • Demonstrativo da Receita de Impostos Líquida e das Despesas Próprias com Ações e Serviços Públicos de Saúde.

 

4. Os valores das participações dos entes consorciados na formação do patrimônio do consórcio público, para manutenção financeira dos consórcios, deverão ser registrados no ativo permanente do ente participante, como investimento de participações em consórcios públicos e atualizado pela equivalência patrimonial (art. 13 - IN 72/2012).

 

5. Para fins de transparência na gestão fiscal, o consórcio público deverá dar ampla divulgação, inclusive em meio eletrônico de acesso público, os seguintes documentos:

  • O orçamento do consórcio público;
  • O contrato de rateio;
  • As demonstrações contábeis previstas nas normas gerais de direito financeiro e sua regulamentação;
  • O Relatório de Gestão Fiscal, contendo os demonstrativos: da despesa com pessoal; da disponibilidade de caixa e restos a pagar;
  • O Relatório Resumido da Execução Orçamentária, contento: balanço orçamentário e o demonstrativo da execução das despesas por função e sub-função.

 

6. Os recursos entregues pelo ente consorciado ao consórcio público ou administrativo, mediante contrato ou outro instrumento, deverão ser registrados nas Modalidades de Aplicações 70 (transferências a instituições multigovernamentais), 71 (transferência a consórcios públicos), 72 (execução delegada a consórcios públicos e 90 (aplicação direta), bem como nos elementos de despesas correspondentes aos respectivos objetos de gastos e, no consórcio público. Tais informações são contidas nas Portarias Conjuntas STN/SOF nº 4/2010 e 1/2011, que trouxeram ajustes na forma dos entes federados repassarem recursos financeiros aos consócios públicos.

São duas formas de movimentação de recursos financeiros para os consórcios: i) as transferências propriamente ditas; e ii) as que constituem delegações de execução orçamentária.

Para a primeira forma de movimentação, “Transferência”, deve-se utilizar uma das seguintes modalidades de aplicação:

  • 70– Transferências a Instituições Multigovernamentais: aplicam-se quando o ente público transferidor não é consorciado ou não se trata de rateio.
  • 71– Transferências a Consórcios Públicos: aplicam-se quando o ente público transferidor é consorciado;

Estas modalidades de aplicação devem ser associadas como os seguintes elementos de despesas:

  • 41 – Contribuições: utilizando para transferências correntes e de capital aos entes da federação e a entidades privadas sem fins lucrativos, exceto para os serviços essenciais de assistência social, médica e educacional;
  • 42 – Auxílios: utilizado para transferências de capital aos entes da Federação e a entidades privadas sem fins lucrativos;

A segunda forma, “delegação”, nos casos de transferência da responsabilidade ou competência do ente federado delegante, utiliza-se a seguinte modalidade de aplicação:

  • 72– Execução Orçamentária Delegada a Consórcios Públicos.

As naturezas de despesas formadas com esta modalidade deverão conter os elementos de despesas específicos representativos do gasto efetivo. Por sua vez, não pode ser associada aos elementos 41 e 42.

A movimentação de recursos financeiros na modalidade de aplicação 90 – Aplicação Direta, não foi contemplada pelas Portarias, mas pode ser aplicada nos casos em que o município contratar diretamente com o fornecedor, conforme exemplificado:

  • O consórcio faz a licitação para aquisição de 100 (cem) consultas médicas com cardiologista, sendo 30 (trinta) para município A e 70 (setenta) para município C, cada município emite a suas requisições de compras e o fornecedor emite a Nota Fiscal em nome do município.

No presente caso não houve transferência de recursos financeiros entre o consórcio e o ente federado, o consórcio atuou somente como autor da licitação.

Agora, se nesta mesma licitação o contrato é realizado entre fornecedor e Consórcio, e o município transfere os recursos financeiros para o consórcio realizar o pagamento, a modalidade aplicada é 72 – Execução Orçamentária Delegada a Consórcios Públicos. O município está delegando a execução de uma ação de sua competência/responsabilidade para o consórcio.

Mas, se o consórcio possuir no seu quadro de servidores o cargo de médico cardiologista, que presta serviços aos municípios associados a modalidade de aplicação para transferências de recursos financeiros é 71 - Transferências a Consórcios Públicos, por tratar-se de despesas que não corresponda a contraprestação direta de serviços, mas foi objeto de rateio entre os entes consorciados.

Neste caso tem-se mero rateio entre os municípios usuários do Consórcio não configurando delegação. Portanto será utilizada a modalidade 71 e o elemento 41.

Além disso, parte do valor transferido pelo município deve ser destinada para o pagamento de pessoal do Consórcio, e o restante é destinado às demais despesas do consórcio. Neste sentido o orçamento do Consórcio deve ser planejado, buscando alocar as receitas de cada consorciado em possíveis despesas, visando o equilibro do valor necessário para cada despesa.

No mesmo sentido cada município deverá prever em seu orçamento o valor pela utilização do Consórcio, alocando os valores nas proporções para cada dotação orçamentária específica a ser utilizada durante o exercício orçamentário.

Registre-se que são inúmeras as operações contábeis e financeiras a serem registradas durante a execução orçamentária, entretanto é fato que todas as operações devem ser registradas isoladamente e consolidadas no orçamento municipal tendo cada uma delas a dotação orçamentária específica, tanto para a receita quanto para a despesa.

 
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